數(shù)字政府建設(shè)已成為全國各級政府要做好的一件大事。

近期，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）明確了2025年和2035年分階段實現(xiàn)的兩個目標。到2025年，一個“政府?dāng)?shù)字化履職能力、安全保障、制度規(guī)則、數(shù)據(jù)資源、平臺支撐等數(shù)字政府體系框架基本形成”。

2035年，一個“為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化提供有力支撐”的“整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數(shù)字政府基本建成”。

《意見》的出臺對于進一步完善數(shù)字政府建設(shè)體系框架、構(gòu)筑協(xié)同高效的政府?dāng)?shù)字化履職能力體系、提升政府公共服務(wù)能力和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要意義。

具有里程碑意義

參與《意見》起草工作的中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院研究員王偉玲告訴新京智庫，《意見》是一份對中國數(shù)字政府建設(shè)具有里程碑意義的重要文件，是在繼承中國電子政務(wù)40多年發(fā)展成果基礎(chǔ)上的再出發(fā)、再轉(zhuǎn)型、再升級?！皩ξ磥碇虚L期數(shù)字政府發(fā)展影響深遠”。

王偉玲表示，數(shù)字政府對于國家治理現(xiàn)代化的意義在于，使政府決策科學(xué)化、社會治理精準化、公共服務(wù)高效化，有利于建設(shè)法治政府、廉潔政府、服務(wù)型政府。

通俗點說，就是要有溫度和分寸。

民盟中央經(jīng)濟委副主任、城市經(jīng)濟學(xué)家馮奎對新京智庫表示，“有溫度”是指政府提供的公共服務(wù)有溫度，即對弱勢群體的普惠性關(guān)照；“有分寸”指的是在公共治理、行業(yè)監(jiān)管方面要有分寸感，找到“可為”和“不可為”、“有為”和“無為”的邊界與限度。

“從當(dāng)前數(shù)字政府發(fā)展現(xiàn)狀和《意見》內(nèi)容來看，我國數(shù)字政府建設(shè)的確到了一個全新發(fā)展階段”，馮奎說。經(jīng)過全國各省及城市一段時間的創(chuàng)新“賽馬”，特別是新冠疫情對政府?dāng)?shù)字化發(fā)展的多方面影響，的確到了一個總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)、去粗取精、試點示范的階段。過去的政府?dāng)?shù)字化取得了顯著成效，但同時也到了需要面對新問題、應(yīng)對新挑戰(zhàn)的時期。

與此同時，通過一體化平臺建設(shè)、全國性數(shù)據(jù)共享實踐以及基礎(chǔ)性、共性技術(shù)服務(wù)的供給，我國數(shù)字政府建設(shè)確實已經(jīng)具備了挑戰(zhàn)更高發(fā)展水平、以政府?dāng)?shù)字化助力政府治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和實力，“到了一個逐步找到中國特色數(shù)字政府建設(shè)之路的歷史階段”，馮奎說。

不過，我國政府?dāng)?shù)字化經(jīng)歷了一個摸著石頭過河的歷史階段。學(xué)界主要將其分為兩個時期，即信息化和數(shù)字化時期。

1973年1月，原第四機械工業(yè)部為了總結(jié)20世紀60年代中國計算機不能形成批量生產(chǎn)的教訓(xùn)，召開了一次“電子計算機專業(yè)會議”，即7301會議。這次會議提出聯(lián)合研制小、中、大3個系列計算機的任務(wù)，以中、小型機為主，著力普及和運用。

一直到2002年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》。這個時期以硬件建設(shè)為主，“就是電腦進入政府辦公室，相對簡單的一個時期”，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授趙金旭對新京智庫說。

后來被稱為我國首個國家電子政務(wù)總體規(guī)劃的《關(guān)于電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》發(fā)布，一直到2018年是我國政府?dāng)?shù)字化的第二個時期，即信息化時期，

趙金旭介紹，這個時期以數(shù)據(jù)庫建設(shè)為主。其中，前半段主要圍繞“1站、2網(wǎng)、4庫、12金”建設(shè)工作開展，2010年進入后半段?！盎究蚣芙⑵饋砗?，實現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)的有效整合則是工作的重點?！?/p>

從第一時期到第二時期，盡管政府?dāng)?shù)字化建設(shè)的內(nèi)容不一樣，但暴露出了一些相同的問題。比如，“頂層設(shè)計的統(tǒng)籌不夠；數(shù)據(jù)的部門壁壘依然存在，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)的資源浪費以及數(shù)據(jù)流通不暢的業(yè)務(wù)梗阻；技術(shù)與業(yè)務(wù)的協(xié)同不夠，導(dǎo)致‘技術(shù)之上’有時會左右或影響業(yè)務(wù)創(chuàng)新”，馮奎說。

因此，“數(shù)字政府建設(shè)是圍繞公眾訴求進行的一次政府業(yè)務(wù)流程的重塑”，趙金旭說。傳統(tǒng)的政府是各個職能部門條塊化的，公眾或企業(yè)法人去政府部門辦事是一個串聯(lián)關(guān)系，因為你得走很多部門才能把一件事辦好，但是有了信息化平臺之后，你只要登錄這個平臺提交完整的信息和材料即可，這就變成了并聯(lián)關(guān)系。

馮奎還表示，從對各地政府?dāng)?shù)字化建設(shè)與數(shù)字治理的作用來看，《意見》還有三個重要作用。即進一步清晰把握我國數(shù)字政府的未來發(fā)展方向，在決策、管理、技術(shù)等方面明確我國數(shù)字政府建設(shè)的邊界。此外，在已有的發(fā)展成績與基礎(chǔ)之下，為下一階段應(yīng)對新的國際國內(nèi)發(fā)展形勢注入數(shù)字化動力。

全面推廣數(shù)字政府

不過，前期的建設(shè)在廣度和深度上都還不夠。因此，數(shù)字政府建設(shè)試點工作在一些地區(qū)先開展了起來。

廣東是公認的數(shù)字政府建設(shè)試點典型之一。清華大學(xué)政府管理與創(chuàng)新研究所所長、教授于安告訴新京智庫，《意見》的制定吸取了很多廣東數(shù)字政府建設(shè)的經(jīng)驗。在《意見》的起草過程中，于安應(yīng)邀參加了起草單位召集的學(xué)者座談會并提出了建議，會后他派博士研究生駐會參與起草單位的相關(guān)工作。于安曾參與過《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)的起草研究工作。

2018年10月，廣東省人民政府印發(fā)的《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020年）》指出，“數(shù)字政府”是對傳統(tǒng)政務(wù)信息化模式的改革，包括對政務(wù)信息化管理架構(gòu)、業(yè)務(wù)架構(gòu)、技術(shù)架構(gòu)的重塑等。

廣東省人民政府提出，要建成一個“上接國家、下聯(lián)市縣、橫向到邊、縱向到底全覆蓋的‘?dāng)?shù)字政府’”。提出要借鑒“用戶思維、流量思維、平臺思維、跨界思維”等互聯(lián)網(wǎng)思維，形成“政務(wù)互聯(lián)網(wǎng)思維”。

一個背景是，2018年國務(wù)院進行機構(gòu)改革。于安認為，通過機構(gòu)改革建立新的行政體制，是廣東數(shù)字政府得到迅速發(fā)展的重要背景。2018年開始了新一輪全國性黨政機構(gòu)改革，廣東省重組了行政信息化和數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，成立了省內(nèi)縣級以上各級政府的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理部門?！斑@個新體制的特點是可以做到數(shù)字政府建設(shè)的全省統(tǒng)一?！?/p>

在“數(shù)字政府”改革前，廣東省55個省直單位共設(shè)有承擔(dān)信息化工作的機構(gòu)44個，人員編制745名。

擔(dān)任廣東省人民政府副秘書長、廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局局長時，逯峰撰文稱，如此龐大的機構(gòu)和人員投入，不僅造成人員和機構(gòu)編制的浪費，而且導(dǎo)致管理部門與信息技術(shù)部門沒有清晰的邊界，在很大程度上，技術(shù)變相地主導(dǎo)了政府信息化發(fā)展的方向，業(yè)務(wù)被技術(shù)牽著走，形成了重技術(shù)、輕業(yè)務(wù)，重建設(shè)、輕應(yīng)用等怪現(xiàn)象。

廣東的改革得到了業(yè)界認可。成都大學(xué)政府管理學(xué)院教授黃璜即評價稱，廣東的前述《規(guī)劃》“既繼承了‘電子政務(wù)’的傳統(tǒng)內(nèi)容，又有新的方案”，囊括了近十年來（2010—2020年）尤其是黨的十八大以來地方政府運用的新技術(shù)概念和應(yīng)用模式，同時在體制機制上也有所創(chuàng)新。

浙江的政府?dāng)?shù)字化應(yīng)用也有特色。2016年12月，浙江啟動“最多跑一次”改革。2019年1月開始實施的《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》對“最多跑一次”的界定是，“自然人、法人和非法人組織向行政機關(guān)申請辦理一件事，申請材料齊全、符合法定形式的，從提出申請到收到辦理結(jié)果全程只需一次上門或者零上門”。

黃璜介紹，浙江省在2014 年率先建設(shè)“政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”，提出到政府辦事要像“網(wǎng)購”一樣方便。這個網(wǎng)站第一次打通全省政務(wù)機構(gòu)，實現(xiàn)所謂“政務(wù)服務(wù)”的整體化，為后來中央和各地建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提供了借鑒。

成都接訴即辦改革成典型案例

成都則走了另一條數(shù)字政府建設(shè)路徑，即在市長熱線基礎(chǔ)上進行的接訴即辦改革。2018年初，成都市委將“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革作為“1號改革課題”，建立起基層治理的應(yīng)急機制、服務(wù)群眾的響應(yīng)機制、打通抓落實“最后一公里”工作機制，構(gòu)建簡約高效的基層治理體制。

2019年，成都市人民政府進一步延展“吹哨”主體，以群眾訴求為“哨”，政府職能部門向基層報到、向一線報到、向群眾報到，推進“吹哨報到”向“接訴即辦”深化延伸，建立起市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“12345”市民服務(wù)熱線為主渠道，各區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)村和各部門各單位聞風(fēng)而動、接訴即辦的為民服務(wù)體系。

2021年12月19日上午，成都市政務(wù)服務(wù)中心一層大廳，成都接訴即辦改革實踐展現(xiàn)場。新京報記者 王飛 攝

“成都市的接訴即辦改革是近年來超大型城市智慧治理的成功與典型案例?！奔执髮W(xué)行政學(xué)院教授于君博對新京智庫說。接訴即辦以政務(wù)熱線為抓手，能夠直接精準識別群眾反映的問題，省去了傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)信箱、留言板等線上溝通的成本。

于君博表示，成都市的接訴即辦改革中也有相關(guān)制度對接線員在接到群眾熱線的多少時間內(nèi)進行記錄、存檔、派單、回訪等工作流程的時限進行明確規(guī)定，進一步提升了解決問題時的效率。

不僅如此，依據(jù)工單信息與回訪制度，上級政府能夠比較客觀地對下級政府進行量化考核，依據(jù)工單量、滿意度對街道級、區(qū)級進行每月大排名，有針對性地進行獎懲，“實現(xiàn)了發(fā)現(xiàn)問題，分析問題，解決問題，獲得反饋的閉環(huán)?！庇诰┱f。

趙金旭此前在清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心做博士后，參與成都市民服務(wù)熱線“12345”的數(shù)據(jù)分析、績效考核工作至今。他認為，成都接訴即辦改革是用了巧力。巧在釋放了數(shù)據(jù)的潛能，即將“12345”熱線工單的“三率”考核與政府績效考核掛鉤。這是中國式政府治理結(jié)構(gòu)中非常重要的一個“指揮棒”。

數(shù)據(jù)處理是未來的中心

未來的數(shù)字政府還需要更加智能。不僅要做到接訴即辦，更要做到未訴先辦。成都已進入實操階段。

今年7月6日，為進一步加大“每月一題”政策措施的宣傳解讀力度，成都市政府門戶網(wǎng)站首都之窗上線接訴即辦“每月一題”專欄，集中發(fā)布“每月一題”高頻問題的簡明問答。

成都市政務(wù)服務(wù)管理局對此解釋，“每月一題”是成都市接訴即辦改革向主動治理、未訴先辦深化的創(chuàng)新實踐。每年根據(jù)上一年度“12345”民生大數(shù)據(jù)，選取若干訴求量大、涉及面廣、群眾反映突出的高頻共性難點問題進行專項治理。

趙金旭介紹，該項工作其實從2021年1月份就開始了。目的就是要倒逼各個部門去解決那些“原來解決不了，跨部門推諉扯皮的問題”，而且要主動、專門解決。

在這樣一個新的歷史階段，于君博認為，數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)由以技術(shù)為驅(qū)動力推動組織變革的“技術(shù)-組織-變革”模式，轉(zhuǎn)向以組織為變革開端提升技術(shù)利用效率，從而推動治理變革的“組織-技術(shù)-變革”模式。這種治理范式的根本轉(zhuǎn)變在于“驅(qū)動力”的變化，也就是由以往的“技術(shù)驅(qū)動-以部門為中心”轉(zhuǎn)為如今的“價值驅(qū)動-以公民為中心”。

“如今數(shù)字政府建設(shè)面臨的大挑戰(zhàn)，已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的‘科層體制縱向權(quán)力運行與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)扁平化需求’間的矛盾?！庇诰┱f。而是，（特別對于地方政府而言）如何精準、有效、快速地識別公眾需求，在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)之上進行分析。同時，在識別問題之后，如何將政策兌現(xiàn)轉(zhuǎn)化成可以解決實際問題的應(yīng)用場景。

因此，在這樣一個歷史階段，“數(shù)字政府建設(shè)好壞的評價和口碑直接來自于市場主體和公眾的獲得感”，馮奎說。因此，數(shù)字政府在治理、監(jiān)管、服務(wù)等層面的價值輸出和運營效能，也直接與整個數(shù)字化生態(tài)、互聯(lián)網(wǎng)平臺緊密融合，比如小程序、App等，并相互影響、相互促進。這種巨大的開放性與此前電子政務(wù)系統(tǒng)和平臺的封閉性是完全不同的。

馮奎也認為，在越來越自動化、個性化、智能化的服務(wù)新時代，需要警惕技術(shù)和機器對公共治理行為的挾持與支配。比如，健康碼、人臉識別等應(yīng)用都出現(xiàn)了一些引起重大輿情的事件，這是在電子政務(wù)階段尚未出現(xiàn)過的新問題。

這是《意見》提出要解決的問題。其明確了五大體系的構(gòu)建，以“構(gòu)建協(xié)同高效的政府?dāng)?shù)字化履職能力體系”為中心，輔以安全保障、制度規(guī)則、數(shù)據(jù)資源和平臺支撐4個體系。“從現(xiàn)實矛盾和認識程度來看，數(shù)據(jù)的治理（或處理）是未來數(shù)字政府建設(shè)的一個重點。”于安說。

利用數(shù)字政府建設(shè)打造一個政府決策科學(xué)化、社會治理精準化、公共服務(wù)高效化，從而有利于建設(shè)法治政府、廉潔政府、服務(wù)型政府。這就是“數(shù)字政府對于國家治理現(xiàn)代化的意義”，王偉玲說。她獨著的《數(shù)字政府：開辟國家治理現(xiàn)代化新境界》一書7月中旬出版。

就眼下而言，數(shù)字政府建設(shè)還有一個直觀的影響，即對經(jīng)濟發(fā)展的拉動效用。根據(jù)產(chǎn)業(yè)研究咨詢機構(gòu)中研普華的測算，2020年我國智慧政務(wù)市場規(guī)模達到3326億元，同比增長5.8%。

近兩年數(shù)字抗疫發(fā)展迅速，進一步帶動了數(shù)字政府的發(fā)展，同時考慮到數(shù)字政府的定義較智慧政務(wù)更廣，中信證券預(yù)計，我國數(shù)字政府市場規(guī)模已超6000億元。

編輯 查志遠

校對 付春愔

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